Cadre portant sur le transfert, la division et la subordination des licences de spectre mobile commercial

1. Introduction

1.1 Objet

1. En publiant le présent Cadre, Industrie Canada annonce les décisions issues du processus de consultation amorcé par l’avis de la Gazette du Canada DGSO-002-13, Consultation sur les aspects à prendre en compte concernant le transfert, la division et la subordination des licences d'utilisation du spectre.

2. Tous les commentaires et toutes les réponses aux commentaires reçus en réaction aux documents de consultation sont disponibles sur le site Web d’Industrie Canada.

3. Le présent document énonce les modifications apportées aux conditions de licence actuellement en vigueur dans les bandes du spectre mobile commercial et à la circulaire d’Industrie Canada, intitulée Procédure de délivrance de licences de spectre pour les services de Terres (CPC-2-1-23), appelée ci-après Procédures de délivrance de licences. Le présent document établit les procédures relatives aux demandes portant sur le transfert, la division ou la subordination de ces licences d’utilisation de spectre.

4. Le présent Cadre s’applique en outre aux dispositions en vigueur énoncées dans les Procédures de délivrance de licences et sera intégré à ces dernières. Les autres dispositions énoncées dans les Procédures de délivrance de licences demeurent inchangées et continuent à s’appliquer aux licences de spectre délivrées pour le spectre mobile commercial ainsi que tout autre service.

1.2 Mandat

5. En vertu de la Loi sur le ministère de l'Industrie, de la Loi sur la radiocommunication et du Règlement sur la radiocommunication, en tenant compte des objectifs de la politique canadienne de télécommunication énoncés à l’article 7 de la Loi sur les télécommunications, le ministre de l’Industrie est responsable de la gestion du spectre au Canada. À ce titre, il est chargé d’élaborer les politiques relatives à l’utilisation du spectre et d’assurer une gestion efficace des ressources du spectre des radiofréquences. Selon la Loi sur la radiocommunication, le ministre peut planifier l’attribution et l’utilisation du spectre, délivrer des licences, ainsi qu’établir et modifier les conditions des licences de spectre.

6. Dans l’élaboration de cadres et de politiques de délivrance de licences, Industrie Canada est guidé par les objectifs énoncés à l’article 7 de la Loi sur les télécommunications et l’objectif de la politique énoncé dans le Cadre de la politique canadienne du spectre visant à maximiser les retombées économiques et sociales que les Canadiens retirent de l’utilisation du spectre des radiofréquences.

1.3 Objectifs de la politique

7. Industrie Canada a élaboré le présent Cadre afin d’appuyer l’objectif de la politique du Gouvernement de maximiser les retombées économiques et sociales que la population canadienne retire de l’utilisation des ressources du spectre des radiofréquences qui englobe l’efficacité, la compétitivité du marché canadien des télécommunications, la disponibilité et la qualité des services offerts aux consommateurs.

8. Le Cadre vise à informer les titulaires de licence sur le mode d’examen des demandes de transfert de licence de spectre, ainsi qu’à présenter des conditions de licence supplémentaires concernant le transfert de contrôle des licences de spectre, le tout en vue de gérer les ressources de spectre au bénéfice des Canadiens, conformément aux objectifs de la politique susmentionnée.

1.4 Contexte et facteurs à considérer

9. Le présent Cadre complète d’autres mesures prises par le gouvernement du Canada pour augmenter la concurrence dans le secteur des services de télécommunications sans fil. Il améliore les directives et les processus actuels d’Industrie Canada en ce qui concerne l’examen des transferts de licence d’utilisation de spectre. Cet examen des demandes appuie les objectifs de la politique du gouvernement du Canada dans le secteur des télécommunications sans fil. De plus, l’accès à suffisamment de spectre est une condition préalable à remplir pour pouvoir offrir des services sans fil. Une concentration excessive de licences de spectre placées entre les mains d’un petit nombre de fournisseurs de services sans fil peut nuire à la concurrence.

10. Les examens réalisés par Industrie Canada en vertu de la Loi sur la radiocommunication sont distincts de ceux réalisés par le Bureau de la concurrence en vertu de la Loi sur la concurrence. Conformément à la Loi sur la radiocommunication, le ministre de l’Industrie examine les transferts de licence de spectre dans le cadre du mandat qui consiste à planifier les attributions et l'utilisation du spectre. En vertu de la Loi sur la concurrence, le Bureau de la concurrence peut examiner les fusions (pouvant comprendre l’acquisition d’éléments actifs, y compris les licences de spectre) en vue de déterminer si elles empêchent ou diminuent sensiblement la concurrence ou si elles sont susceptibles de le faire. Dans le cadre de son évaluation des fusions, le Bureau examine toutes les entreprises pertinentes des parties, et prend en considération un certain nombre de facteurs pour apprécier l'impact de la fusion sur la concurrence dans les marchés visés. De plus, le Bureau peut examiner les accords ou arrangements concernant le spectre des radiofréquences entre des concurrents ou des concurrents potentiels en vertu d’une disposition civile de la Loi sur la concurrence qui interdit de conclure des accords empêchant ou diminuant sensiblement la concurrence, ou susceptibles de le faire. En vertu de cette disposition civile, la méthode servant à analyser les effets sur la concurrence est semblable à la méthode analytique utilisée dans le cadre des fusions. En vertu de la disposition criminelle relative aux complots énoncée dans la Loi sur la concurrence, sous réserve de restrictions limitées, les complots, accords ou arrangements entre concurrents ou concurrents potentiels à l'égard d'un produit en vue de fixer les prix, d’allouer des marchés ou de limiter la production de ce produit constituent des actes illégaux. Aux fins du présent Cadre, les mêmes types d’accords ou d’arrangements peuvent déclencher des demandes de transfert ou des obligations de notification, ainsi que d’autres obligations, comme l’indique le présent Cadre, dans la mesure où ils débouchent sur des changements de contrôle d’une licence ou de contrôle d’un titulaire de licence ou d’une entreprise affiliée. De plus, ces accords ou arrangements peuvent coïncider avec les critères et éléments pris en considération avant de procéder à un examen, et décrits plus longuement ci-dessous.

11. En vertu de la Loi sur la radiocommunication, l’utilisation du spectre doit être autorisée par le ministre. Si une personne enfreint les dispositions énoncées dans le présent document, de telle sorte qu’elle conclut un accord, un arrangement ou une entente en vue d’utiliser le spectre sans y être expressément autorisée par le ministre, comme l’indiquent les procédures de délivrance de licences de spectre, elle sera réputée enfreindre la Loi sur la radiocommunication et sera assujettie aux dispositions d’exécution prévues dans cette Loi. De plus, le présent Cadre énonce les conditions de licence modifiées qui imposent des obligations aux titulaires de licence relativement au transfert de licence de spectre. Les titulaires de licence qui ne se conforment pas à ces obligations seront réputés outrepasser l’autorisation qui leur a été accordée et, par conséquent, réputés commettre une infraction à la Loi sur la radiocommunication.

1.5 Interprétation

12. Divers termes sont utilisés dans le présent Cadre et sont expliqués ci-dessous.

Accord : Si le terme « accord » est utilisé dans le présent document, il inclut toutes formes d’accords, d’ententes et d’arrangements conclus de toutes les façons ou dans tous les formats.

Cadre : Le « cadre » est l’ensemble des décisions, y compris les décisions de mettre à jour les Procédures de délivrance de licences et de modifier certaines conditions de licence, ainsi que l’explication des décisions énoncées dans le présent document.

Contrôle d’une licence : Une licence est contrôlée par une partie qui a le pouvoir ou la capacité, exercé ou non, de déterminer ou d’influencer l’utilisation en tout ou en partie des fréquences sous licence ou la distribution en tout ou en partie de la licence de spectre. Plusieurs entités peuvent contrôler une licence en même temps.

Contrôle du titulaire de licence ou de l’entreprise affiliée : Une entité contrôle le titulaire de licence ou l’entreprise affiliée lorsqu’elle a le pouvoir ou la capacité, exercé ou pas, de déterminer ou de décider des activités stratégiques de prise de décision du titulaire de licence ou de l’entreprise affiliée ou de gérer et de diriger ses opérations quotidiennes, y compris, entre autres, le contrôle d’une licence. Le contrôle peut être établi par les droits de propriété légale ou par tout autre moyen. Lorsqu’une entité détient plus de 20 % des actions à droit de vote — ou s’il n’y a pas d’actions à droit de vote, mais qu’une entité détient plus de 20 % des parts de la propriété bénéficiaire d’un titulaire de licence ou d’une entreprise affiliée — cette entité sera réputée (sujet à réfutation) avoir le contrôle sur le titulaire de licence. Il est possible d’établir s’il y a contrôle en examinant un certain nombre de facteurs, y compris les droits de propriété, les relations et les accords entre les parties en cause, et/ou la capacité d’exercer une influence. Industrie Canada peut aussi prendre en considération le degré de contrôle exercé par les entités œuvrant de concert.

Demande de transfert : Aux fins du présent document, une demande de transfert englobe toute demande de transfert de licence de spectre, d’attribution de licence subordonnée ou de division d’une licence qui, si elle est approuvée, se traduira par la délivrance d’une nouvelle licence.

Entreprise affiliée : Une entité est considérée comme une entreprise affiliée d’une autre entité si elle contrôle, ou est contrôlée par cette dernière, ou par toute autre entité qui contrôle aussi la première entité.

Industrie Canada : Aux fins du Cadre, les fonctions du ministre de l’Industrie stipulées dans la Loi sur la radiocommunication peuvent être exercées par Industrie Canada.

Licence : Le terme « licence » englobe les licences de spectre et les licences subordonnées.

Procédures de délivrance de licence de spectre : Ces procédures comprennent les procédures relatives aux demandes de transfert telles qu’énoncées dans la circulaire d’Industrie Canada, intitulée Procédure de délivrance de licences de spectre pour les services de Terres (CPC-2-1-23).

Requérants : Les requérants d’une demande de transfert comprennent le titulaire de licence actuel et le cessionnaire du transfert proposé. Dans le cas d’un transfert réputé, le terme « requérants » englobe, en plus de titulaire de licence actuel, l’entité qui prend le contrôle d’une licence ou le contrôle d’un titulaire de licence ou d’une entreprise affiliée, et, dans le cas d’un transfert potentiel, il inclut l’entité à laquelle le futur transfert de licence est destiné.

Transfert de licence : Le terme « transfert de licence » inclut un transfert de n’importe quelle licence et englobe une division d’une licence, l’octroi d’une licence subordonnée ou un transfert réputé.

Transfert potentiel : Un transfert potentiel est un transfert de licence envisagé lors d’une entente à réaliser ou qui doit prendre effet à une date ultérieure, que cette date soit précisée ou non.

Transfert réputé : Tout changement immédiat qui peut être effectué sans faire une demande de transfert, et qui affecterait le contrôle d’une licence ou le contrôle d’un titulaire de licence ou d’une entreprise affiliée, y compris un changement amené, dans le cadre d'un accord par l’octroi d'un droit ou d’un intérêt complet ou partiel relativement à une licence.

2. Examen par Industrie Canada des demandes de transfert de licence de spectre

2.1 Portée de l'application

13. Lors du processus de consultation, Industrie Canada a proposé d’appliquer les critères et les éléments suggérés à toutes les licences dépendantes des procédures de délivrance de licences de spectre. Cependant, les différentes bandes de spectre servent à la prestation de services différents, et Industrie Canada comprend qu’il existe des différences importantes dans les conditions de l’offre et de la demande et dans les marchés concurrentiels pour ces services. Par exemple, l’environnement concurrentiel pour le spectre mobile commercial est différent de celui de divers services fixes. Le régime de licence pour le spectre mobile commercial reflète cette différence, car la délivrance initiale des licences s’opère toujours par le truchement d’un processus concurrentiel — généralement une enchère — alors que le spectre fixe se compose d’une combinaison de licences annuelles et à long terme, délivrées par l’entremise de divers processus concurrentiels et non concurrentiels. Dans le même ordre d’idées, dans le marché contemporain, les conditions de l’offre et de la demande pour le spectre lié à la prestation des services par satellite diffèrent grandement de celles applicables aux services terrestres.

14. Par conséquent, le Cadre sera appliqué aux licences du spectre mobile commercial qui sont présentement délivrées pour les services de téléphonie cellulaire, les services de communications personnelles (SCP), les services sans fil évolués (SSFE), le service radio à large bande (SRLB) et les services de communications sans fil (SCSF). Au fur et à mesure que du spectre sera alloué pour la prestation des services mobiles commerciaux, les dispositions s’appliqueront aux transferts ayant trait à ces bandes. Le Cadre s’appliquera aussi aux licences délivrées par suite des enchères à venir des bandes de 700 MHz et de 2 500 MHz.

15. Ce Cadre s’appliquera aux licences actuelles du spectre mobile commercial. Les dispositions décrites dans le Cadre s’appliqueront aux transferts et aux transferts potentiels, à partir de la date, inclusivement, ou le Cadre sera rendu public.

16. Le ministre de l’Industrie pourrait, dans l’avenir, imposer aux titulaires de licences, les modalités de ce Cadre ou des conditions de licence particulières concernant les transferts de licence et les transferts potentiels relativement à des bandes de fréquences ou à des services non évoqués dans le présent Cadre.

17. De plus, Industrie Canada précise que les parties utilisant du spectre visé par une licence d’une autre partie (selon un accord de partage de spectre ou d’autres accords similaires) doivent solliciter auprès d’Industrie Canada une licence subordonnée, selon les modalités des procédures de délivrance de licences de spectre d’Industrie Canada. Dès lors, les demandes de licences subordonnées dans les bandes de spectre mobile commercial seront examinées par Industrie Canada en fonction de ce Cadre. De même, les arrangements en vue de conclure des alliances stratégiques, des coentreprises, et tout autre accord semblable, peuvent déboucher sur un changement de contrôle de licence, ce qui, à titre de transfert réputé, est soumis à un examen en vertu du présent cadre.

18. Le Cadre et toute modification des Procédures de délivrance de licences de spectre d’Industrie Canada s’appliquent à tous les transferts et transferts potentiels se rapportant aux bandes du spectre mobile commercial.

2.2 Seuil

19. Dans le document de consultation, Industrie Canada a demandé si un seuil (c.-à-d. une mesure de MHz/pop) ou un autre type de présélection ou de plafond devrait s’appliquer pour décider de procéder ou non à un examen détaillé.

Résumé des commentaires

20. De nombreux répondants ont formulé une variété de suggestions relativement à des seuils potentiels à utiliser par Industrie Canada pour déterminer de mener ou non un examen approfondi, notamment les propositions suivantes : des paramètres quant aux MHz/pop, les abonnés par MHz/pop, les pourcentages de l’avoir du spectre mobile du cessionnaire du transfert ou des trois titulaires de licence possédant le plus haut niveau de ressources spectrales, ou une combinaison de tels éléments.

21. Certains répondants se sont dits préoccupés par le fait qu’un seuil ou un autre paramètre viserait des transferts sans incidence importante sur la concentration du spectre, ou que de tels seuils pourraient donner lieu à des dissimulations, lorsque plusieurs petites transactions pourraient être effectuées pour se soustraire à l’examen.

22. D’autres répondants estimaient qu’il serait trop difficile et trop complexe d’établir un paramètre pertinent ou une formule applicable qui conviendrait à la plupart des situations. Ils ont souligné que de nombreux transferts sont uniques et que, par conséquent, ils devraient être examinés selon leurs caractéristiques propres.

Discussion

23. Industrie Canada a examiné de nombreux seuils quantitatifs et d’autres types de seuils qui pourraient être employés pour présélectionner ou limiter le nombre de transferts de licence susceptibles d’être assujettis à un examen détaillé. Tel que mentionné précédemment, le Cadre a été restreint au spectre mobile commercial. Cependant, Industrie Canada a déterminé qu’il n’existe pas de paramètre unique pouvant tenir compte de la complexité de l’environnement du spectre mobile commercial dans l’évaluation d’un transfert de licence.

24. Le spectre mobile commercial est une importante ressource qui doit être gérée de façon à assurer l’avantage économique et social des Canadiens et des Canadiennes. Dès lors, il convient d’assujettir tous les transferts de licence et les transferts potentiels dans ces bandes à un examen similaire. Cela assurera que tous les transferts de licence du spectre mobile commercial seront examinés en fonction des critères définis à la Section 2.3 du présent document de décision.

Décision

25. Compte tenu des éléments susmentionnés, Industrie Canada examinera les transferts de licence et les transferts potentiels du spectre mobile commercial en fonction des considérations et critères mentionnés ci-dessous, qui seront ajoutés aux dispositions courantes des procédures de délivrance de licences du spectre.

2.3 Considérations et critères

26. Lors des consultations, Industrie Canada a sollicité des commentaires de la part des parties prenantes sur les considérations et critères ayant trait à l’examen des demandes de transfert ou de division de licence ainsi qu’aux licences de spectre subordonnées.

Résumé des commentaires

27. En général, TELUS, MTS Allstream, Public Mobile, Eastlink et Xplornet souscrivent aux considérations et aux critères proposés. Par ailleurs, Bell Mobility, Rogers, Québécor ou Mobilicity n’y souscrivent pas.

28. Les parties qui ne souscrivent pas aux considérations et aux critères proposés ont globalement indiqué que leur mise en œuvre n’est pas nécessaire, car le processus d’examen actuel, de concert avec l’examen du Bureau de la concurrence, est suffisant. Bell Mobility estime que l’approbation ministérielle existante requise pour les transferts de licence de spectre et la surveillance par le Bureau de la concurrence des fusions et acquisitions accorde suffisamment de pouvoir pour donner suite aux préoccupations au sujet de l’incidence de la concentration de spectre sur la concurrence. Rogers se demandait pourquoi Industrie Canada reprendrait à son propre compte l’examen des facteurs examinés par le Bureau de la concurrence.

29. D’autres répondants ont suggéré des éléments pour peaufiner la proposition. Ces suggestions étaient axées sur deux domaines principaux suscitant des préoccupations : (1) la façon dont Industrie Canada tiendra compte des avoirs en licence de spectre et de la concentration du spectre, (2) la nécessité pour Industrie Canada de tenir compte des variations régionales. Eastlink, par exemple, a suggéré que les avoirs complets en licence du cessionnaire du transfert soit pris en compte, alors que SaskTel estime qu’Industrie Canada devrait prendre en compte le nombre de fournisseurs dotés d’installations dans une région donnée et que le spectre devrait être différentié au-dessous et en dessous de 1 GHz. WIND, pour sa part, a indiqué qu’Industrie Canada devrait baser son examen sur le nombre d’exploitants dans une région donnée, et que ce nombre devrait inclure les entreprises de réseaux virtuels mobiles (ERVM). Un certain nombre de répondants étaient d’avis qu’Industrie Canada devrait tenir compte des ententes de partage de spectre dans son évaluation. SaskTel a fait valoir qu’Industrie Canada devrait considérer les caractéristiques régionales et considérer les zones rurales différemment des zones urbaines.

30. D’autres commentaires ont été reçus au sujet du calendrier pour l’examen par Industrie Canada des demandes de transfert de licence de spectre, par rapport au parachèvement de l’entente des parties.Xplornet a indiqué que l’exigence de pressentir Industrie Canada avant le parachèvement d’une entente poserait problème, et elle a suggéré qu’Industrie Canada permette aux parties de conclure des ententes exécutoires avant de lui demander l’approbation du transfert.

31. La plupart des parties, qu’elles étaient en faveur ou non de la proposition, ont fait valoir que si des critères étaient adoptés, ils devraient être objectifs et transparents.

Discussion

32. Comme signalé plus haut dans l’introduction, les examens pouvant être réalisés par Industrie Canada en vertu du présent Cadre sont distincts des examens menés par le Bureau de la concurrence en vertu de la Loi sur la concurrence, et n'ont aucun effet sur les examens du Commissaire à la concurrence portant sur les fusions, accords, ou arrangements concernant le spectre des radiofréquences. Les préoccupations immédiates d’Industrie Canada concernent plutôt les répercussions des transferts de licence proposés ou des transferts potentiels sur la concentration de fréquences de spectre dans une région donnée, tandis que le Bureau agit selon les termes de son mandat conféré par la Loi, tel que décrit plus haut.

33. La concentration de spectre devrait être examinée à plusieurs niveaux différents. La concentration globale de spectre quant à l’ensemble des bandes du spectre mobile commercial est essentielle pour évaluer la disponibilité de spectre pour les concurrents. La concentration à l’intérieur de la bande devrait également être considérée, étant donné que chaque bande peut posséder des caractéristiques uniques qui peuvent ne pas se retrouver dans d’autres bandes. Par conséquent, la concentration de spectre au sein de la bande peut influer sur la capacité des concurrents d’offrir des services comparables.

34. L’évaluation de concentration de spectre devrait tenir compte de l’accès au spectre par le truchement des licences subordonnées ainsi que des ententes de partage de spectre, parce que le titulaire de licence secondaire profite de spectre additionnel à déployer.

35. L’incidence d’un niveau donné de concentration de spectre peut diverger d’une région à l’autre, à cause de facteurs influant sur la rareté du spectre (p. ex. densité démographique). De plus, les avoirs en spectre des exploitants peuvent diverger grandement d’une région à l’autre. En conséquence, une évaluation de l’incidence d’un transfert de licence de spectre et la concentration de spectre ainsi occasionnée peuvent varier entre régions.

36. Tous les transferts de licence doivent être approuvés par Industrie Canada avant d’être effectués. Dès lors, Industrie Canada encourage les requérants potentiels à solliciter un avis officieux non exécutoire avant de faire une demande de transfert de licence de spectre.. L’information fournie pour obtenir un tel avis serait traitée confidentiellement, sous réserve des dispositions de la Loi sur l'accès à l'information.

37. Industrie Canada reconnaît que les économies et gains d’efficience réalisables grâce au partage de spectre peuvent permettre une prestation plus rapide des services de prochaine génération aux Canadiens, y compris ceux dans les régions rurales, et peuvent aussi favoriser l’investissement et l’innovation, étant donné que les technologies de prochaine génération nécessitent de grandes quantités de spectre. En ce qui concerne le partage de spectre, Industrie Canada s’attend à ce que les deux parties à l’entente continueraient d’avoir accès au spectre et d’en faire usage. Par conséquent, la nature d’une entente de partage, y compris l’utilisation prévue du spectre, est pertinente pour l’examen d’une demande de licence subordonnée formulée aux termes d’un tel accord.

Décision

38. Industrie Canada analysera les licences détenues par les requérants tant dans la bande du spectre visée par les licences que dans les bandes du spectre des services sans fil commerciaux dans les zones de licence pertinentes. Cette analyse portera sur toutes les licences dont disposent les requérants ou leurs entreprises affiliées. Industrie Canada tiendra aussi compte de tout autre type d’accès au spectre issu d’un accord, y compris les licences détenues en vertu d’un transfert réputé, ainsi que tout transfert en instance (comprenant les transferts de licence à l’étude ou qui peuvent découler d’un transfert potentiel).

39. Pour évaluer les répercussions d’un transfert de licence sur les objectifs de politique du présent Cadre, Industrie Canada analysera, entre autres facteurs, les changements de niveaux de concentration du spectre (la proportion du spectre attribué aux requérants par rapport au spectre attribué à tous les titulaires de licence) qu’entraînerait le transfert de licence. Dans chaque cas, Industrie Canada évaluera la capacité en prestation des services du requérant et de ses concurrents présents et futurs, vu la concentration après le transfert du spectre sans fil commercial dans les zones de licence visées.

40. Cette analyse tiendra habituellement compte des facteurs suivants :

1. les avoirs de licence actuelles des requérants et leurs affiliés dans les zones visées;
2. la distribution générale du spectre attribué par licence dans la bande de spectre visée et dans les bandes de spectre sans fil commercial de la zone pertinente;
3. les services actuels et potentiels ainsi que les technologies accessibles à l’aide de la bande de spectre visée par la licence;
4. la disponibilité d’autres bandes de spectre aux caractéristiques semblables à celles visées par la licence;
5. l’utilité relative (par exemple, au-delà et en deçà de 1 GHz) et la substituabilité du spectre visé par la licence et des autres bandes de spectre sans fil commercial de la zone pertinente;
6. le degré de déploiement des réseaux des requérants et de leurs affiliés ainsi que la capacité de ces réseaux;
7. les caractéristiques de la région (urbaine ou rurale), niveaux et densité de la population, ou autres facteurs pouvant jouer sur la capacité ou l’encombrement du spectre;
8. tout autre facteur pertinent aux objectifs de politique énumérés dans le Cadre et pouvant découler du transfert de licence.

41. Pour les demandes de licences subordonnées (à la suite d’accords tels que les accordsde partage du spectre) Industrie Canada tiendra aussi compte de la nature de cet accord et de l’utilisation prévue du spectre par chacun des requérants.

42. Bien qu'Industrie Canada examinera tous les transferts de licences, ceux n'entraînant que des conséquences négligeables, les transferts n'ayant pour but qu'une réorganisation interne, seront généralement approuvés.

43. Si un transfert de licence ou de transfert potentiel vise plus d’une licence, Industrie Canada peut n’approuver que le transfert d’une partie de ces licences et refuser les autres.

44. Les procédures de délivrance de licences de spectre seront mises à jour afin d’y inclure les procédures sur les analyses décrites ci-dessus à propos des licences sur le spectre sans fil commercial. Les autres facteurs dont on doit tenir compte en vertu des Procédures de délivrance de licences, comme les exigences d’admissibilité et toute condition de licence propre à la bande visée seront aussi considérés lors de la mise à jour.

45. Les requérants devront fournir toute documentation pertinente aux points ci-dessus, et seront invités à les présenter avec leur demande de transfert, afin de permettre à Industrie Canada d’étudier le transfert de licence ou le transfert potentiel demandé sans délai indu. Industrie Canada pourra aussi demander d’autres documents ou renseignements à tout moment pendant son analyse. Ces demandes et toute documentation connexe seront jugées confidentielles, sous réserve des dispositions de la Loi sur l'accès à l'information.

2.4 Transferts réputés

46. Un transfert réputé entraîne un changement dans le contrôle d’une licence de spectre, par l’acquisition d’un titre de propriété ou du contrôle d’un titulaire de licence, ou par tout autre moyen ayant pour résultat de donner le contrôle du spectre visé à une autre personne que le titulaire de la licence.

47. Dans son document de consultation, Industrie Canada a proposé de traiter les transferts réputés de licence de spectre comme tout autre transfert de licence. Comme les conditions de licence actuelles prévoient qu’Industrie Canada approuve tous les transferts de licence, on a proposé d’exiger des titulaires qu’ils informent Industrie Canada avant de conclure un transfert réputé. Ces avis seraient alors traités comme une demande de transfert de licence et analysés, tel que décrit ailleurs dans le document de consultation.

Résumé des commentaires

48. Des seize répondants à la consultation, neuf ont appuyé la proposition d’Industrie Canada sur les transferts de licence réputés; Public Mobile a suggéré des changements à la définition proposée, cinq n’ont pas émis de commentaire, et Bell Mobility a maintenu son opposition générale à la proposition, y compris à ce point.

49. Certains répondants appuyant la proposition, ont fait remarquer que cela représentait un aspect important de la stratégie générale d’Industrie Canada sur l’examen des demandes de transfert de licence de spectre.

50. Certains répondants ont suggéré des clarifications à la proposition d’Industrie Canada, sur les points suivants : la définition des transferts de licence réputés, le traitement d’accords financiers comme des transferts de licence réputés (plus précisément, certains répondants se sont dits préoccupés par des délais à propos d’accords financiers standard risquant d’être sujettes à un examen); la forme que prennent les réponses d’Industrie Canada à ces transferts; et le lien entre les transferts potentiels et les transferts réputés de licence de spectre.

51. Rogers a proposé des modifications à la définition des transferts réputés de licence de spectre : supprimer de la définition proposée les mots « intention » et « effet », car ces aspects sont difficiles à établir dans le contexte du contrôle de licence.

52. Rogers a aussi suggéré à Industrie Canada de déclarer clairement qu’un transfert réputé serait approuvé ou rejeté plutôt que d’utiliser la formulation hypothétique énoncée dans le document de consultation, et a noté que l’expression « finalizing a deemed licence transfer » (conclure un transfert de licence réputé), dans la version anglaise du document, est vague.

53. Fidèle à son opposition à cette proposition dans son ensemble, Bell Mobility a recommandé à Industrie Canada de laisser simplement le Bureau de la concurrence étudier les transferts réputés.

Discussion

54. Traiter les transferts réputés comme des transferts de licences est important pour assurer que tous les changements au contrôle des licences de spectre sont examinés de façon cohérente.

55. En réponse aux commentaires fournis par les répondants à la consultation, les clarifications ci-après sont apportées au sujet du traitement des transferts réputés :

1. Industrie Canada ne vise pas à empêcher les titulaires de licence de conclure des accords financiers selon les conditions standard du marché, dans le cours normal des activités d’une entreprise. Ainsi, Industrie Canada n’exige généralement pas l’examen des transferts réputés découlant d’accords financiers conclus avec des parties dont la vocation est principalement le financement et le crédit. Industrie Canada concentrera plutôt ses examens sur les transferts réputés à n’importe quel autre titulaire de licence visé par le présent Cadre et/ou à l’une de leurs entreprises affiliées ou à n’importe lequel de leurs agents ou représentants respectifs.
2. La forme de l'approbation d'un transfert réputé sera différente de celle d'une demande de transfert, là où la licence antérieure est révoquée avec consentement et est ensuite attribuée de nouveau au cessionnaire du transfert par Industrie Canada. Lorsque le nom du titulaire de la licence ne change pas, Industrie Canada peut lui fournir : soit une confirmation écrite que la licence demeure valide, lorsque le transfert réputé est approuvé; soit un avis écrit indiquant que le transfert réputé n'est pas approuvé et que le titulaire de licence enfreindra les conditions de licence si le transfert réputé est effectué.

56. Si la définition de « transfert de licence » comprend les transferts réputés, c’est pour prendre en compte les diverses situations en vertu desquelles se produit un changement affectant le contrôle de la licence ou le contrôle du titulaire de licence ou de l’entreprise affiliée, notamment les cas suivants :

1. un transfert d’actions du titulaire de licence ou de ses entreprises affiliées, y compris l’achat ou la conversion d’actions;
2. les alliances stratégiques et les coentreprises;
3. un accord offrant l’utilisation exclusive du spectre sous licence ou empêchant d’autres entités d’utiliser le spectre sous licence;
4. tout accord exerçant un « contrôle négatif », c.-à-d. empêchant un titulaire de licence de conclure un accord avec un concurrent en vue de transférer une licence.

57. Industrie Canada estime que certains cas d’influence peuvent mener une personne à obtenir le contrôle d'un titulaire de licence ou d'une entreprise affiliée ou le contrôle d'une licence. Ces cas comprennent notamment les suivants : influence sur le conseil d’administration et/ou sur les opérations du titulaire de licence et influence fondée sur la dépendance économique du titulaire de licence.

Décision

58. Par conséquent, Industrie Canada adoptera la définition suivante :

Transfert réputé : Tout changement immédiat qui peut être effectué sans faire une demande de transfert, et qui affecterait le contrôle d’une licence ou le contrôle d’un titulaire de licence ou d’une entreprise affiliée, y compris un changement amené, dans le cadre d'un accord par l’octroi d'un droit ou d’un intérêt complet ou partiel relativement à une licence.

59. Les procédures de délivrance de licences d'Industrie Canada seront revues pour y insérer la définition d'un transfert réputé et pour y décrire la formulation de l'approbation ou du refus d'un tel transfert. Les titulaires de licence devront faire une demande d'examen d'un transfert réputé, et cette demande sera traitée selon les procédures de délivrance de licences de spectre révisées, au moyen des critères et des considérations établis dans ce Cadre. La demande sera traitée de manière confidentielle, en fonction des dispositions de la Loi sur l'accès à l'information.

60. De plus, la condition de licence liée au transfert et à la division des licences de spectre actuelles et futures, assujettie à ce cadre, comprendra désormais l'exigence de s’adresser à Industrie Canada afin d’obtenir l'approbation d'un transfert réputé avant la prise d'effet de tout accord mettant en œuvre le transfert réputé. La condition de licence indiquera aussi que le fait d'effectuer un transfert réputé qui n'a pas été approuvé par Industrie Canada constituerait une contravention aux conditions de licence du titulaire.

61. La condition de licence exigera aussi que le titulaire de licence fournisse tout document qu'Industrie Canada demande en lien avec cette disposition.

2.5 Transferts potentiels

62. Dans le document de consultation, Industrie Canada a proposé d'instaurer une exigence de préavis concernant les accords qui permettent le transfert ou la division éventuelle d'une licence de spectre ou d'une licence subordonnée, ce qu'on appelle « transferts potentiels ». Cette exigence serait intégrée à une condition de licence qui s'appliquerait à toutes les licences de spectre en vigueur et à venir.

63. À la réception d'un tel avis, Industrie Canada proposait d'examiner les renseignements fournis par les parties en vue de dispenser une évaluation préliminaire non exécutoire du transfert potentiel.

Résumé des commentaires

64. Des seize répondants au document de consultation, six étaient en faveur de l'ajout de cette condition de licence, sept s'y opposaient et trois n'ont pas formulé de commentaires.

65. Parmi les répondants en faveur de l'ajout de cette condition de licence, SaskTel a indiqué qu'elle ne devrait s'appliquer qu'aux futures licences de spectre, plutôt qu'aux licences actuelles. Public Mobile a suggéré qu'Industrie Canada indique explicitement que lorsque le titulaire d'une licence contrevient, ou semble contrevenir, à sa condition de licence, l'évaluation préliminaire du transfert serait négative. Xplornet a suggéré que les transferts potentiels tels que présentés dans le document de consultation devraient être traités comme des transferts réputés.

66. Chez les répondants s'opposant à l'ajout de la condition de licence, certains ont indiqué qu’elle n’était pas nécessaire, car Industrie Canada possédait déjà assez d'outils pour régir les transferts actuels ainsi que les futurs transferts de licences de spectre. En outre, certains répondants ont réaffirmé leur opposition à l'ajout de conditions de licences aux licences actuelles avant qu'elles ne viennent à expiration.

67. D’autres préoccupations ont été exprimées concernant les répercussions de l'évaluation préliminaire non exécutoire d'un transfert potentiel par Industrie Canada, et certaines parties intéressées ont fait remarquer que les accords pourraient beaucoup changer entre le moment où l'entente initiale est conclue et le moment où elle est menée à terme. Rogers a suggéré que l'évaluation préliminaire soit optionnelle pour les parties, plutôt qu'une exigence obligatoire.

68. Certains répondants ont également signalé que le document de consultation n'indiquait pas clairement à quel moment les parties intéressées à un transfert potentiel devraient s'adresser à Industrie Canada, compte tenu de l'exigence proposée de le faire avant qu'une entente exécutoire ait été conclue. De plus, Rogers a mentionné que les parties envisageant un transfert potentiel pourraient, selon la proposition dans le document de consultation, continuer d'adhérer à une entente de transfert potentiel, même lorsqu’Industrie Canada a rendu une évaluation préliminaire négative.

Discussion

69. Bien que les accords permettant les futurs transferts de licence (p. ex. conventions d'options, droits de premier refus ou de première offre), contrat de sûreté ne changent pas immédiatement le contrôle de la licence ou le contrôle du titulaire de licence ou de l’entreprise affiliée, Industrie Canada est d'avis que de tels accords peuvent néanmoins avoir une incidence à la fois sur le marché concurrentiel des services sans fil et sur les objectifs de la politique énoncés dans ce Cadre. Par conséquent, Industrie Canada croit que les transferts de licence envisagés par des accords de ce type devraient être assujettis à l'examen d’Industrie Canada au moment de la conclusion de l’accord.

70. Industrie Canada est également d'avis que, lorsqu'il refuse un transfert potentiel, ce serait à l’encontre des objectifs de la politique de ce Cadre que de maintenir le titulaire de licence dans un accord permettant un tel transfert. Cependant, Industrie Canada reconnaît aussi que les parties intéressées pourraient avoir besoin d’une période de temps raisonnable pour rompre l'accord ou le reformuler afin de mieux satisfaire aux exigences du Cadre.

71. Industrie Canada a envisagé la possibilité de traiter les transferts potentiels comme des transferts réputés. Cependant, puisque les transferts réputés et les transferts potentiels diffèrent en ce qui a trait au moment du changement dans le contrôle d’une licence ou le contrôle du titulaire de licence ou d’une entreprise affiliée, Industrie Canada est d’avis que les transferts potentiels (qui ont seulement un effet futur) devraient être traitées séparément des transferts réputés (qui ont un effet immédiat). De la même manière, l'examen fait par Industrie Canada d'un transfert potentiel devrait être considéré comme distinct d'un examen de tout transfert de licence, en fonction des facteurs précisés au paragraphe 2.3 plus haut; cet examen sera effectué au moment opportun.

72. Les examens d’Industrie Canada porteront essentiellement sur les transferts potentiels, comme prévu dans les accords entre le titulaire de licence et tout autre titulaire de licence visé par le présent Cadre et/ou l'une de leurs entreprises affiliées ou leurs agents ou représentants respectifs. Bien que différents accords puissent donner lieu à un changement de contrôle de licence ou de contrôle d'un titulaire de licence ou d'une entreprise affiliée à une date ultérieure, il n’est pas dans l’intention d’Industrie Canada de s’arrêter aux accords conclus dans le cours normal des activités d’une entreprise avec des parties autres que les titulaires de licence visés par le présent Cadre, c.-à-d. des contrats de sûreté relatifs à des accords financiers standard conclus avec des parties dont la principale activité est le financement ou le crédit.

73. Industrie Canada est d'avis que les renseignements soumis dans le cadre d'un examen d'un transfert potentiel devraient être traités de manière confidentielle jusqu'à ce que les renseignements soient rendus publics par les parties ou qu'Industrie Canada ait pris une décision. Cependant, ces renseignements sont assujettis aux dispositions de la Loi sur l'accès à l'information.

Décision

74. Industrie Canada adoptera la définition suivante :

Transfert potentiel : Un transfert potentiel est un transfert de licence envisagé lors d’une entente à réaliser ou qui doit prendre effet à une date ultérieure, que cette date soit précisée ou non.

Les transferts de licence englobent les transferts réputés.

75. La condition concernant le transfert ou la division que renferment les licences actuelles visées par le présent Cadre sera modifiée de façon à ce que les titulaires de licences soient tenus de soumettre à Industrie Canada une demande d’examen du transfert potentiel, et ce, dans les quinze jours suivant la conclusion d’un accord prévoyant un transfert potentiel à un autre titulaire de licence assujetti au présent cadre, ou à toute entreprise affiliée ou tout agent ou représentant d’un titulaire de licence assujetti à ce Cadre.

76. Les procédures de délivrance de licences seront révisées, en prévision de l’examen des transferts potentiels en fonction des critères et des considérations établis dans le présent Cadre. Aux fins d’examen, un transfert potentiel sera évalué comme si le futur transfert, de la licence, issu de l’accord concerné, avait été effectué. Le transfert de licence sera examiné à la lumière de la version révisée des procédures de délivrance de licences de spectre, en fonction des critères et des considérations établis dans le présent Cadre. Il sera considéré comme confidentiel, sous réserve des dispositions de la Loi sur l'accès à l'information.

77. Conformément au paragraphe 79 ci-dessous, après avoir terminé son examen, Industrie Canada fera part de sa décision au titulaire de la licence, c’est-à-dire qu’il lui indiquera si le transfert potentiel prévu dans l’accord respecte ou non les objectifs de politique établis dans le présent Cadre. En outre, la condition concernant le transfert ou la division que renferment les licences actuelles d’utilisation du spectre assujetties au présent Cadre sera modifiée. Ainsi, dans les cas où Industrie Canada aura rendu une décision indiquant que le transfert potentiel ne respecte pas les objectifs de politique, si l’accord prévoyant un transfert potentiel demeure en vigueur pendant plus de 90 jours après la date de la décision, on considérera que le titulaire de licence enfreint la condition de la licence.

78. La condition de la licence exigera par ailleurs du titulaire qu’il fournisse tous les documents pertinents demandés par Industrie Canada concernant la présente disposition.

79. Tout transfert de licence découlant d’un accord examiné dans le cadre du présent article nécessitera la présentation d’une demande distincte auprès d’Industrie Canada au moment où les parties souhaiteront faire le transfert. La demande sera examinée, conformément au présent Cadre, à ce moment-là.

2.6 Examen public ou confidentiel

80. Lors de la consultation, Industrie Canada a demandé si son processus actuel d’examen des demandes de transfert de licence de spectre devrait être modifié afin de prévoir une notification ou une consultation publique avant qu’un transfert ne soit approuvé.

Résumé des commentaires

81. MTS Allstream, Public Mobile, Terrestar, Xplornet, M. Michael McNally et d’autres répondants ont indiqué qu’Industrie Canada devrait annoncer publiquement les demandes de transfert de licence de spectre en instance d’approbation au Ministère, afin d’améliorer la transparence du processus d’approbation. Selon certains répondants, la simple diffusion des données de base associées à un transfert pourrait convenir.

82. Cependant, plusieurs autres répondants ont signalé que les renseignements détaillés sur les transferts de licence de spectre sont sensibles sur le plan commercial, et que la publication des demandes de transfert de licence avant qu’elles ne soient approuvées par Industrie Canada pourrait être très préjudiciable.

Discussion

83. Après examen des soumissions reçues, Industrie Canada reconnaît que les parties peuvent considérer que l’information présentée concernant un transfert de licence ou un transfert potentiel est confidentielle. En conséquence, Industrie Canada estime que les demandes d’examen soumises par les requérants en vertu du présent Cadre devraient être considérées comme confidentielles jusqu’à ce que ces derniers rendent l’information publique, ou qu’Industrie Canada parvienne à une décision.

84. À l’heure actuelle, Industrie Canada tient une base de données au sujet des licences de spectre sur son site Web, qui est mise à jour une fois qu’une licence a été transférée ou divisée ou qu’une licence subordonnée a été délivrée. En plus de cette information, les intervenants pourraient tirer profit de la publication des motifs qui ont amené Industrie Canada à approuver ou à refuser une demande de transfert de licence ou de transfert potentiel. La décision d’Industrie Canada ne crée pas de précédent faisant autorité par rapport aux décisions futures. Toutefois, la publication d’une telle information pourrait donner une indication quant au traitement des demandes futures de transfert de licence ou de transfert potentiel.

85. De plus, Industrie Canada signale que les requérants potentiels pourraient tirer parti de conseils officieux concernant un transfert de licence ou un transfert potentiel ou toute autre question visée par le présent Cadre, avant de mettre la dernière main à un accord visant un transfert de licence ou de présenter une demande de transfert.

Décision

86. Les documents soumis par les requérants en vertu de ce Cadre seront considérés comme confidentiels, sous réserve des dispositions de la Loi sur l'accès à l'information, jusqu’à ce que l’information soit rendue publique par les requérants, ou qu’Industrie Canada publie une décision.

87. En règle générale, Industrie Canada publiera un résumé de ses décisions concernant les transferts de licence et les transferts potentiels. Bien qu’ils ne créent pas de précédent faisant autorité, ces résumés de décision pourraient donner une indication quant au traitement des futurs transferts de licence ou transferts potentiels.

88. Industrie Canada encourage les parties qui envisagent de conclure un accord de transfert de licence de spectre à demander au préalable des conseils officieux, non exécutoires. L’information fournie au cours de la prestation de ces conseils sera considérée comme confidentielle, sous réserve des dispositions de la Loi sur l'accès à l'information, et aucune information concernant les demandes à cet égard ne sera publiée.

2.7 Calendrier

89. Lors de la consultation, Industrie Canada a proposé de fournir l’approbation d’une demande de transfert de licence ou un avis selon lequel la demande ferait l’objet d’un examen détaillé, conformément aux modalités établies dans le document de consultation, dans les quatre semaines suivant la réception de la demande. De plus, Industrie Canada a indiqué qu’un examen détaillé serait parachevé dans les seize semaines de la réception de toute l’information requise, soit un délai total de vingt semaines. Ce calendrier pourrait varier dans certaines situations, par exemple lorsque Industrie Canada demande davantage de renseignements ou qu’il faut plus de temps pour répondre à des préoccupations particulières.

Résumé des commentaires

90. Même si trois des répondants ont indiqué que le calendrier proposé était raisonnable, et que Terrestar a suggéré de le rallonger pour permettre la tenue de consultations publiques, la majorité des répondants qui ont formulé des commentaires sur la question ont indiqué que le calendrier proposé devrait être ramené à trois ou quatre semaines. En outre, plusieurs répondants étaient d’avis que le calendrier d’examen des demandes de transfert de licence devrait être harmonisé avec l’échéancier établi par le Bureau de la concurrence pour l’examen des fusions.

Discussions

91. Industrie Canada reconnaît l’importance de la prise de décisions réglementaires en temps opportun dans un monde où les télécommunications évoluent rapidement. Or, après avoir pris en compte les commentaires formulés par les répondants lors de la consultation, et étant donné que l’examen initial proposé dans le document de consultation ne sera pas nécessaire, Industrie Canada estime que le calendrier relatif à l’examen ainsi qu’à l’approbation ou au refus des transferts de licence ou des transferts potentiels devrait être ramené à douze semaines à compter de la date de réception d’une demande et de tous les renseignements requis.

92. Un délai de douze semaines pour l’examen concorderait avec les calendriers établis par diverses autorités à l’échelle internationale, qui vont de trente jours à six mois.

93. Industrie Canada prend note du fait qu’il pourrait survenir des situations où le temps requis pour examiner un transfert de licence ou un transfert potentiel serait plus long. Par exemple, des informations complémentaires pourraient être requises de la part des requérants ou un délai supplémentaire pourrait leur être nécessaire pour répondre à des préoccupations particulières. Si les questions soulevées à l’examen d’un transfert de licence ou d’un transfert potentielsont complexes, Industrie Canada pourrait avoir besoin d’un délai supplémentaire pour les étudier.

Décision

94. Les procédures de délivrance des licences de spectre seront revues en fonction du fait que les transferts de licence et les transferts potentiels seront normalement traités dans les douze semaines suivant la réception de toute l’information requise. Ce délai peut varier si des informations supplémentaires sont demandées, si les requérants ont besoin de plus de temps pour répondre à des préoccupations particulières ou si la complexité des questions soulevées au cours de l’examen nécessite une plus longue période pour jauger les répercussions du transfert de licence ou du transfert potentiel.

2.8 Prochaines étapes

95. Industrie Canada publiera un avis concernant les modifications apportées aux procédures relatives aux licences de spectre et aux conditions de licence visées par le présent cadre. Par la suite, Industrie Canada pourrait établir des lignes directrices sur l’interprétation des procédures de délivrance des licences de spectre si des questions sont posées à leur sujet.